海南自贸港相关工作不断发展完善，关于生态环境保护综合行政执法的问题也愈加突出。11月23日，beat365官方网站针对海南自贸港建设视域下生态环境保护综合执法问题开展学术沙龙。本次沙龙活动由谢畅老师主讲、法学系副主任肖纪连与张振安教授担任与谈人，对海南自贸港建设视域下的生态环境保护综合执法问题进行探讨。

对于生态环境保护综合行政执法事项指导目录分析:

《近岸海域环境功能区管理办法》2010将其11条第三款中的“本办法发布前已经设置的排污口依法限期治理”修改为“本方法发布前已经设置的排污口由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门依照《海洋环境保护法》第77条规定，责令其关闭并处于2万以上10万以下的罚款”，但是该条款在2020年版本的《指导目录》中，人是按照原来的管理办法进行规定，并没有按照中华人民共和国环境保护部令第16号的规定进行更正。

海南省部分地区生态环境机构及执法机构设置:

海南省生态环境厅内设18个处级职能机构，执法机构的主要职责，负责省级执法事项和重大生态环境违法按键调查处理，监督指导省市生态环境保护，综合执法，组织协调处理重大生态环境问题的跨行政区生态环境问题。海口市生态环境局中类设十个正科级职能机构，但是在职能机构主要行使责任中并无执法权，主要负责协助综合执法工作，由综合执法局负责，三亚市生态环境局贯彻落实党和国家，省有关全市生态环境工作的方针政策，法律法规，执行市委，市政府决议部署和中国海南自由贸易试验区中国特色自由贸易感政策措施研究提出中国海南自由贸易实验区等都与市综合行政执法局有关职称分工。对此，谢畅教授深刻分析在部门协调工作中的不足和一些问题。

对于海南省综合行政执法事项指导目录：

教授同时又对比了海南生态环境厅发布的有关生态环境执法案例中三亚、白沙、海口等地的执法对象和方式综合来看，提出了海南省生态环境综合执法存在的问题:

依托传统执法执法能力建设不足:一方面执法内容更多关注较为传统普遍的执法问题，从经典案例中来看，执法的侧重点为排污区域的执法，一些不常规的执法类型执法数据少，如放射性管理，化学品管理，环保许可证排污申报登记，环境应急管理，台账管理、土壤管理以及自动监测管理等执法类型，在经典案例中少有公布。

执法手段较为简单，组合单调:海南省生态环境综合执法对罚款这一类执法手段有较强的执法偏好，这一执法属于综合执法，具有一定的执法效果，一方面针对违法行为进行更正，使其不再造成污染，另一方面处以罚款，依法给予违法主体经济上的制裁，具有一定的威慑作用，改正加罚款和罚款和停止加罚款的使用频率也较高，这些饭是有着相似的作用，都属于末端治理的执法思路，在出现问题后进行惩戒，仅仅能在一定程度上惩戒危害社会公共利益的行为。

执法主体协同有限:由于综合执法涉及的执法范围更为广阔，复杂与多元，生态环境部、非环境执法部门的协调理参与职能还存在弱化虚化的问题，特别是生态环境综合执法改革后，执法队伍进行整合执法具有综合现在执法过程中需要原先执法部门的配合，然而环境执法主体与非执法主体之间的协同非常有限。也即生态环境只把主体需要协调好自身的多重身份，但在实际情况下，这种协调显得力不从心。

环境执法监督方面:一方面是执法主体的监督问题，执法主体在公众之间存在一定的障碍，公众对于执法主体的执法工作执法权，这执法内容，执法罚款去向都不清楚，这需要执法主体主动公布去主动一障碍国家已经颁布执法信息公开条例。另一方面是执法客体的监督问题，现有的监督举报等基本都是在公众发现环境问题可能影响自身利益后进而向环保部门进行反映，这是经典的“问题导向”型环保参与执法，要实现公民的主动积极参与，涉及到公民意识的提升外，对于排污企业的排污数据及排污浓度指标等公共并不知晓，因而很难做到对企业单位的及时监督。

海南省生态环境综合执法问题的问题分析:

执法理念与执法方式的“碎片化”:虽然生态环境综合执法改革在很大程度上陷入了整体性治理理念，具有一定效益，但一定程度催发执法理念的碎片化，具体表现在执法基层人员的执法理念的“固化”，另一方面，由于生态环境综合执法将不同部门的执法人员组合在一起，基层执法人员的执法理念会受到以往特定执法的约束，具有一定的碎片化，很难实施综合执法的“整合性”。

执法思维的“固化”:大部分的行政处罚都涉及“罚款”的手段，行政罚款的基本功能是惩罚性和预防性，但是如果行政罚款固守以惩戒来维持环境质量的思维，那么公共环境利益容易被忽略环境属于公共物品，不能像私人物品的破坏而进行单纯的行政罚款，因而需要改变罚款作为行政处罚惩戒的原有思维，需要在对环境违法行为本身进行罚款的基础上考虑环境危害行为对公共利益损害将罚款数额与相应的公共利益联系起来，此缓解“犯罪成本低”等环境归置中存在的问题，实现罚款和环境公共利益的补偿。

信息不畅，执法主体统筹有限:信息不畅是导致执法主体协同有限的最主要原因，一方面是各区域执法主体之间的沟通有限，虽然组建了生态环境综合执法队伍，但是在具体执法时，仍然是各区对于本区域所管辖的领域进行执法，区域执法主体之间的信息交流和合作有限。另一方面是生态环境执法主体与非执法主体之间的交流与沟通匮乏网络信息时代大量的信息呈现在网络平台上，看似分便快捷，但更容易形成一座座的“信息孤岛”，而每一座“信息孤岛”中又覆盖了海量的信息，呈现出信息繁荣的状态。

公众参与环境执法监督有限:多元行动参与环境执法监督室对环境问题的社会性保障，符合新公众管理的治理逻辑，顺应多元行动者参与管理，然而现行的“参与——回应”机制的不完善、公民环保意识层面的薄弱等，都会影响公民的参与度其中主要有三个方面，其一是公民参与的途径不太充分、信息不公开，其二是环境执法部门的反馈问题，其三是公民的环境保护意识不强。

路径选择:

加强执法人员的素质:其一，针对新组建的现有执法人员进行综合性考察。其包括专业考核及所有领域的各种业务问题，同时也包括职业道德素养考察等。其二，是需要补充新的执法人员。对于新的执法人员同样要进行综合性考核，以确保建立一支业务能力强，职业素养好，办事效率高的生态环境执法队伍，其三，需要加强对执法队伍人员的能力培训与监督管理，可以定期开展执法讲座，联合区域开展执法交流，执法大练兵等，促进各区域执法队伍的沟通与执法能力的建设。

转换执法理念:在执法理念之上，可以运用整体性治理理念推助碎片化执法理念的自我革命，打破执法理念的固化与碎片化，生态环境综合执法需要从问题导向，末端治理等转向以人为本的理念，坚持人本主义思想是现代中国日志的核心内容之一，需要执法人员在价值取向上进一步深化坚持执法为民的根本原则，遵循秉持执法为公，服务社会的理念，将环境保护贯彻到底，实现基本以人为本的价值理念，描绘生态环境综合执法的整体性图景，保持执法责任的整体性。

创新执法方式，建立智慧执法:生态环境不明确提出要大力发展非现场执法方式，采取差异化监督管理，以此提升升生态环境监督的监细化执法的网络化，实现“对守法者无事不扰，对违法者利剑高悬”，因此在执法方式上需要加大创新执法，利用互联网，大数据，物联网等手段进行智慧监测技能，实现智慧执法。

实现生态环境的全面监测:生态环境综合执法要做到执法阶段的整合性及全过程的管控，要求执法需要有动态性和追踪性，而非仅仅停留在某一点的执法还需要面的执法，具体而言，执法监管因此单涉及前端规划，采购许可和批准等，以及适中的生产制造和归储存，运输和使用，并且还需要涉及末端的处理及处理后相关设施的检测评价，中国建筑智慧执法的手段，利用智慧监测，远程视频监控，大数据平台的建立等来实现对生态环境的全方位，多层次，动态性的全全程监管，将环境执法从以末端治理转变为全程管控

丰富执法手段，增加柔性执法:是要在罚款等执法手段的基础上，增加警告，责令停产，吊销许可证等行政执法手段的运用，同时依赖具体的违法事项，丰富执法手段的组合。此外，需要增加行政指导，行政调解等柔性执法，附近生态环境综合执法的干柔并济实现以行政处罚为主的干性执法和柔性执法的优势互补，同时还可以将环境执法适用向社会组织和公民个人开放在严格依法行政的前提下，运用委托执法，将部分执法内容委托给社会力量，发挥社会组织和公民个人的主观能动性，构建我国生态文明建设的协同合作机制。

最后在本次会议中，教授谢畅、法学系副主任肖纪连与张振安教授等各自展现了自己的意见，表明在自贸港的不断发展中，生态环境保护综合执法确实是非常重要的一环，坚持党中央的领导，坚定贯彻习近平中国特色社会主义理论指导，为自贸港的建设贡献自己的力量，提出了新的计划方针，讨论了新的可能性，为本次会议画上完美句号。

文字：陈哲宇 图片/图片处理：beat365官方网站 编辑：刘苇 罗莎 审稿：牛文杰